西安低碳经济发展中的投融资法律问题研究
四、西安低碳经济发展中的投资法律问题
（一）投资政策在低碳经济发展中的运用
我国在发展低碳经济中，还面临着一系列问题，比如公共财政支出对低碳投融资比例不足；在税收中，未建立独立的绿色税收体系， 只在法律法规粗略规定有关优惠税收措施：绿色信贷机制不完善，缺乏具体可操作性，且没有相应监督机制；在资本市场中，因为缺少相关政策支持，低碳企业参与度不高；缺乏碳交易市场平台等，由于融资渠道少，缺乏相应的资金支持，这使得低碳企业在发展过程中，减缓了其技术改革步伐，这样的结果会导致低碳经济发展减缓，甚至倒退。
2009年国务院批准颁布了《关中—天水经济区发展规划》，提出把西安建设成国际化大都市，引领带动关中及西北的发展，而低碳经济的发展势在必行，有助于推动西安经济发展良性循环。在推动西安低碳经济的发展过程中，政府应发挥主导作用，带动和活跃市场发展低碳经济，在结合已有的相关法律法规和政策下，加大创新机制，发展一条符合西安的低碳经济发展之路。与此同时，政府的投资政策应对低碳经济加于保障，尤其是充分发挥财政政策和货币政策对低碳经济发展的引领和促进作用，不仅要制定低碳经济的长远发展战略和短期发展规划，同时要通过财税、绿色信贷、政府采购，转移支出等一系列政策措施，减缓企业在低碳发展过程中融资压力【3】。在财政政策上，鼓励投资低碳企业，通过公共途径，发布相关投资信息，并建立长效机制，除了设立低碳经济发展专项资金，构建绿色税收体系，政府优先采购，转移支出，增加低碳经济发展支出预算资金比例，确立政府低碳经济发展投资稳定增长机制，还需以立法形式确定一定时期政府低碳经济发展投资比例【4】。在货币政策中，主要加强绿色信贷法律机制保障，应把绿色信贷政策法律化，建立有效的监管机制，落实国家对低碳经济的发展规划，同时，加强信用贷款和碳排放权质押的可行性研究，进一步落实到商业贷款中，缓解低碳企业商业贷款难的问题，尤其是一些具有先进技术的低碳中小型企业【5】。
（二）政策性贷款中的法律问题
政策性贷款是由国家规定投向或根据国家计划而由银行发放的贷款。政策性贷款与行政干预性贷款不同, 后者是地方政府为地方经济利益指令银行发放贷款,这种贷款一般不符合国家政策; 政策性贷款也不同于商业性贷款, 后者的基本特征是坚持资产的流动性、安全性和盈利性。政策性贷款具有以下基本特征:（1）贷款的前提是国家计划, 包括指令性计划和指导性计划。（2）政策性贷款是以银行贷款的方式而不是以财政的方式、赈救的方式执行国家特定的政策。（3）贷款项目带有优先和必保性质, 投向的选择和确定带有较强的指令性和强制性, 银行自主权较小。（4）利率由国家规定, 变动幅度较小, 利率较低。（5）不以盈利为目的, 往往风险较大, 利息较小, 甚至亏损。
政策性贷款包括直接贷款和委托贷款两种方式: 直接性贷款就是政策性银行直接向符合政策性贷款条件的客户放款。委托贷款就是政策性银行把某一类政策性业务划出并将相应的资金委托给其他金融机构根据规定的贷款对象、条件、用途加以运用。
低碳经济是以低能耗、低污染、低排放、和高效能、高效率、高效益为主要特征的，它的特征决定了低碳经济在其发展过程中会遇到许多问题，如建设周期长、资金需求大、社会效益显著而经济效益相对较弱，政府在低碳经济发展中给予了很大的扶持，这主要体现在政策性金融机构的具体职能发挥上，具体表现在政策性银行贷款方面。
政策性银行对中长期项目和企业有很强的风险评估能力，在支持大中型基础设施项目建设上起到政策性贷款带头投入，国有商业银行，股份制银行和地方性金融机构贷款也会积极介入。这些项目的建设资金仅仅靠中央和地方财政性资金投入、国债资金是远远不够的，必须有大量稳定的中长期资金支持。同时，支持经济结构调整，扶持优势和特色产业，淘汰落后和污染严重企业和行业，促进城镇化建设和增加就业机会，增强经济可持续发展实力，既符合国家产业政策和区域发展政策，也符合各地区经济社会发展利益，正是政策性贷款大有作为的舞台。在目前情况下, 国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行是地方政策性投融资重要力量,尤其是政策性银行贷款的主要资金来源，我国三家政策性银行在两年来的运行过程中, 发挥了统一经营、管理政策性贷款的作用,基本形成了政策性金融管理的体制框架，在配合国家产业政策的实施方面, 也发挥了支持基础产业、基础设施、重点建设项目和加强宏观调控职能方面的重要作用。我国低碳产业还处于政府投资阶段，低碳企业普遍存在的非市场化行为，无法保证投资者得到基本的、稳定的投资收益回报，社会投资的积极性不高，投融资渠道狭窄，从而制约了环保投资主体、方式的多元化和环保产业的快速发展。但是，在环保产业迅猛发展的今天，随着政府一系列配套优惠政策的陆续出台，投资环保产业，尤其是环保设备制造业的政策风险变小，投资回报逐渐稳定，行业的利润也逐步提高，而环保产业门槛较低，中小规模的企业较多，吸引了中小型社会投资，加上目前环保产业仍未形成真正能够体现行业水平和引导行业发展的龙头企业，企业重组的势头日益明显，因此，在低碳经济的发展过程中，增加对低碳经济的政策性信贷支持是十分必要的。
政策性贷款的基本主体是政策性银行，近年来，政策性银行加大了对环保产业的投资力度，一定程度上体现了政府资源配置的宏观调控能力和对经济效益、社会效益以及生态环境的综合考虑，协调了投资主体的利益和社会效益的矛盾。但是，政策性银行在执行政府政策性贷款决定的同时，由于低碳经济特征，银行的性质和市场的变化，也会出现许多问题，如政策性银行在承担具体的政府融资职能时，对于经济利益微薄的环保项目，往往会因为产业间利益差别的驱动，造成用于环保项目的资金向边际效益更高的产业流动转移，此外，政策性银行融资规模受国家宏观调控形势所限，资金总量不足。除此之外，政策性银行在实际的操作运用中面临诸多风险，如信息不对称造成银行无法掌握贷款企业的资金实际运营状况，很难全面了解贷款企业真实的经营状况和财物状况，更无法把握贷款企业的还款能力和还款意愿，造成政策性贷款对资金的掌控难度较大。
面对诸多问题和风险，如何加大政策性贷款对低碳经济支持力度是个难点问题。基于以上问题的考虑，对加大政策性银行贷款有几点对策：
1、政府角度
（1）应加大财政对政策性银行的支持力度, 建立起一种由财政提供足够资金支持并作担保的资金供给机制。就本质而言，政策性银行属于政府财政的投融资范畴，在国际社会中,，政策性银行的资金来源、资金运用、利率等通常得到国家财政的大力支持。我国政策性银行的运作也应借鉴他国的经验，财政应加大贴息力度, 增加财政性资金来源的比重。政府还应充实和保证政策性银行的资本金，目前三家政策性银行的资本金这部分资金既作为资本金拨给政策性银行, 又已下达给有关企业集团或建设项目，政府财政部门应采取积极有效措施, 尽快落实、及时补足政策性银行的资本金。对于政策性亏损，财政应作出明确的补贴承诺或制定出相应的补贴措施, 如提高呆、坏帐准备比率, 并放宽呆、坏帐核销条件, 对高风险项目贷款提供事前或事后财政补贴。
（2）政府应当建立和完善我国金融机构支持低碳经济的政策，明确企业和银行之间的权利和义务，这不仅有助于鼓励低碳企业发展低碳经济的信心，又促进低碳经济的快速健康发展。
（3）政府应当为银行实施政策性贷款创造良好的法制环境，大力加强能源立法工作，建立健全能源法律体系，促进能源发展战略的实施，确立能源中长期规划的法律地位，进一步强化清洁、低碳能源开发和利用的鼓励政策。
（4）政府应加快推进我国能源体制改革，建立有助于政策性贷款实现发挥其宏观调控和经济杠杆作用的机制体系，推动我国可再生能源发展的机制建设，培育持续稳定增长的可再生能源市场，改善可再生能源发展的市场环境与制度创新，使政策性贷款在有效的机制下发挥最大的市场价值。
（5）政府还应当建立税收减免、财政贴息等相应的促进政策性银行低碳信贷投放的配套政策和激励机制，调动政策性银行推进低碳信贷的积极性。
2、银行层面
（1）加大绿色信贷资金投入。政策性银行的贷款和投资行为，会直接影响低碳经济项目的能源消耗和碳排放。因此，政策性银行机构应利用其资金投向引导低碳技术创新和应用。一方面加大对技术改造贷款的投放,支持节能能源、清洁能源、煤的清洁高效利用及油气资源和煤层气的勘探开发、可再生能源、核能、清洁汽车技术、农业和土地利用方式等涉及温室气体排放新技术的研发， 扭转我国目前能源生产和利用、工业生产等领域技术水平落后，技术开发能力和关键设备制造能力差的局面。另一方面，通过简化对小型汽车和小排量汽车贷款程序等手段，引导消费观念改变,推行低碳消费理念。其次政策性银行自身要拓宽资金来源渠道, 改善资金来源结构,增强自主筹资能力。政策性银行归属于中国金融体系之中，它以牺牲银行自身的利益为代价,来满足经济高速增长所需的大量资金,，这在很大程序上抑制了银行体系的独立性和运行机制的市场性。政策性银行一方面通过政策性金融活动充当经济调节和管理工具的角色; 另一个方面又诱导、补充商业性金融机构作用的不足, 健全与优化我国金融体系的整体功能,，因此政策性银行必须拓宽融资渠道，多层次、多方位筹集所需资金，调整内部不合理的经济结构，健全绿色信贷机制，提高内部技术创新和服务创新，不断拓展更大的发展空间，以充分发挥其经济与社会发展中不可取代的重要作用。
2、引进和移植政策性银行先进的现代银行管理制度。首先在三家政策性银行推行资产负债比例管理制度。任何经济制度下的银行都有发展的冲动, 但每个社会都存在着对银行扩张的约束。在市场经济成熟的国家, 这种扩张的约束点是盈亏平衡状态和风险预期。一旦银行的业务扩张造成资产损失或资产组合风险太高, 立即会受到金融管理当局的严厉处罚, 甚至宣布破产, 这种外部制约反过来会强化银行的自律性意识。我国现行银行制度并未形成新型而有效的制约机制, 在转轨过程中, 国有银行的权限逐步扩大,计划的范围和强度迅速弱化, 各银行的扩张冲动达到了前所未有的强度。三家政策性银行在外部政策性产业资金刚性需求的倒逼下, 业务和机构迅速扩张, 人员迅速膨胀, 尤其是资金运用倒逼资金来源状况十分突出。而政策性银行本身还没有形成自律性意识, 还没有资产负债比例管理和风险管理的概念。这种状况是十分危险的。政策性银行低质量的数量型扩张趋势若不及时加以遏制, 对我国银行制度乃至国民经济都将带来灾难性的后果。所以，在政策性银行引进和移植商业银行资产负债比例管理刻不容缓。在实施资产负债比例管理时, 兼顾政策性银行的规模制约, 既要根据资产业务的资金需求量和结构确定并组织负债, 又要坚决遵循负债规模制约资产规模的资金配置极限值, 防止资金比例配置失衡。其次对政策性贷款实行风险管理, 提高信贷资产质量。与其他银行一样, 政策性银行的贷款是借贷行为, 是以能偿还本金为前提, 以获得一定回报为条件。因此, 只有有效识别并防范政策性贷款风险, 提高信贷资产管理水平, 才能确保信贷资金的不断循环和增值, 才能使政策性银行保持旺盛的生命力。一般而言, 银行面临的主要风险是信用风险, 包括自身信用风险、贷款信用风险和投资信用风险、政策性银行的信用风险, 主要是贷款信用风险, 其表现之一是借款主体偿贷能力的不足或信用品质的优劣; 二是政府非理性干预影响政策性银行的贷款回收和预期收益。正是政府干预导致的政策性风险, 使得政策性银行的资产管理比商业银行更为复杂。为此, 政策性银行一是要强化贷款风险意识, 极为控制不良资产的发生并积极盘活不良资产, 减少不良资产在贷款总额中的比重; 二是要准确界定政策性贷款和项目的范围。对那些没有还贷能力的项目和企业, 应从政策性贷款项目中剥离出去, 其资金应由财政拨款解决; 三是逐步建立政策性贷款补偿机制。国家要制定一个补偿办法, 以解决政策性银行硬负债与软资产的矛盾。最后建立资产负债动态平衡分析系统, 实行对称性均衡管理。政策性银行实行“自主、保本经营”和“企业化管理”决定了其经营过程也是资产与负债不断进行动态均衡的过程。其信贷资产的安全性、流动性和盈利性都取决于资产负债的总量动态均衡、速度动态均衡和结构动态均衡。这就要求我们必须把握政策性信贷资产与负债动态变化的因果逻辑和数量关系, 逐步构造资产负债在总量均衡、结构均衡、利率均衡、成本均衡、收益均衡和速度均衡方面的数量、质量平衡关系, 寻求和实现政策性银行资产负债的最佳配置与组合。
3、政策性银行要理顺与政府和企业的关系, 增强自主经营能力。政策性银行是政府银行,因而与政府和服务对象具有特殊的密切关系。其自主经营比商业银行有更多的约束和管制, 经营范围狭窄。但政策性银行也是金融企业, 必须拥有一定的自主经营权, 这是关系到政策性银行生存与发展, 关系到政策性产业长远发展的大事。为此, 一是要按照“谁决策、谁负责”的原则来理顺和规范政策性银行与政府主管部门的关系。有关政府主管部门和政策性银行要摆正位置, 各司其职, 政府部门负责资金总量平衡和制定宏观调控政策, 政策性银行执行国家宏观政策; 二是要改变与企业的资金供给关系为信用交往关系。政策性企业也是企业, 它与政策性银行是资金借贷关系, 二者都是平等的市场主体。因此, 正确使用贷款, 提高资金利用率、按期偿还贷款本息是企业应尽的义务和职责; 政府性银行应在国家规定的贷款规模内按照优选机制对不同企业根据项目合同和建设进度与投资主体协商并自主进行贷款配置。
5、政策性银行要注重研究中长期业务发展目标。政策性银行作为执行和实施国家投融资政策的特殊银行, 应结合经济体制改革和我国国民经济与社会发展远景目标, 着手研究制定政策性银行中长期业务发展规划, 明确总体业务发展思路和发展战略, 充分发挥政策性银行在国民经济中的特殊职能作用。
6、政策性银行应当把握低碳经济发展所带来的机遇，成为低碳经济的“践行者”，优先支持缓解资源瓶颈制约、改善环境污染状况、减少温室气体排放的低碳企业和低碳项目，在大力推广低碳抵押贷款并为低碳、节能、环保企业和项目提供信贷支持的同时，积极组织“银团贷款”，积极发展信用担保融资，对重点低碳经济项目建设给予贷款审核、贷款发放、还款期限、利率等方面的必要优惠，提高金融服务水平， 与政府部门合作建立低碳经济间接融资的长效机制，在促进低碳经济发展的同时，实现银行自身发展。
